Evolución de la inversión pública en el sistema educativo del Ecuador

(Artículo en inglés: The evolution of public investment in the Ecuadorian educational system )

Considerando los efectos socioeconómicos de la educación, a mediano y largo plazo, es justificable y recomendable una fuerte intervención estatal en este sector. Para el Ecuador, el sector educativo constituye “un área prioritaria de la política pública y de la inversión estatal, garantía de la igualdad e inclusión social y condición indispensable para el buen vivir”, en concordancia con el Art. 26 de la Constitución de la República del Ecuador (Asamblea Nacional, 2008). Es necesario, por tanto, fortalecer la inversión pública en dicho sector e implementar políticas que garanticen el derecho de los estudiantes a un aprendizaje multidimensional, participativo, incluyente, intercultural y de calidad. Según el premio Nobel de Economía, Paul Krugman (2009), la inversión pública en educación es un factor clave para el éxito económico en el largo plazo. Es así que el autor atribuye gran parte del éxito histórico de Estados Unidos a la inversión pública en el sector educativo desde el siglo XIX (ídem). Asimismo, otro premio Nobel de Economía, Joseph Stiglitz (2000), señala que el mercado prima a los trabajadores de mayor formación y capacidades, exacerbando la desigualdad social y la exclusión; por tanto, es indispensable que el Estado intervenga en el sector educativo. Finalmente, de acuerdo a la  Unicef, “conocer cuánto se asigna del presupuesto y cómo se utilizan esos recursos da luces sobre cómo y con qué garantizar el derecho a una educación de calidad, con igualdad de oportunidades” (Unicef, 2008). Dentro de los indicadores de inversión pública, los relacionados a la educación son de carácter preponderante, pues permiten visualizar la capacidad de un país para adquirir o potenciar su activo más preciado, como lo es el talento humano. Dichos indicadores pueden ser aplicados para evidenciar los avances de los planes, programas y políticas educativas (Senplades, 2012).

En este contexto, el Ecuador se ha caracterizado por su fuerte intervención en el sector educativo durante la última década. Esto se traduce en un sinnúmero de políticas educativas y regulatorias que han cambiado el espectro educativo del país. Entre los hitos regulatorios más importanes se encuentra la estructuración del Plan Decenal de Educación (2006) y los Estándares de Calidad Educativa (2012), en los cuales se definieron metas educativas y se trazó una hoja de ruta para la mejora del sistema nacional de educación. Los datos del Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE) (MCDS, 2016) indican que para 2015, las políticas educativas inclusivas permitieron la universalización de la Educación General Básica (EGB), con una tasa neta de asistencia del 96,3%, la cual representa un crecimiento del 8% con respecto a la tasa de 2006. Para el Bachillerato General Unificado, el crecimiento de dicho indicador es aún más importante, del orden del 55% con respecto a 2006, pero alcanzando una tasa de solo 68% en 2015. Asimismo, los años de escolaridad se incrementaron de 8,8 años en 2006 a 10,1 años en 2015, logrando un crecimiento del 15%. Mientras tanto, la tasa de deserción de EGB se redujo hasta alcanzar el 3% y 5,6% para BGU. También, se lograron avances importantes en disminución de desigualdades de acceso educativo por cuestión de género, equiparando la cantidad de niños y niñas, entre el 49,5%-50,5% y una disminución de estas brechas en los resultados de evaluaciones estandarizadas como Ser Bachiller. Finalmente, se alcanzó un cumplimiento del 87% de las mejoras planteadas en infraestructura educativa y se redujo radicalmente el analfabetismo en personas mayores a 15 años, logrando una tasa de alfabetización del 94,5%. 

Adicional a la capacidad económica, y voluntad política, estos logros se deben principalmente al incremento sostenido de la inversión social y en educación realizado por el gobierno, convirtiéndose en un referente regional. Este post ilustra los logros de inversión educativa alcanzada durante en el Ecuador, período 2006-2015. Cabe resaltar que se trata de un análisis de logros cuantitativos en inversión pública, no de la calidad de los mismos. 

Evolución de la inversión educativa

La inversión pública está definida como el gasto presupuestario del gobierno, reportado en el Sistema de Cuentas Nacionales del Banco Central del Ecuador. Los gastos del gobierno central se desglosan en las siguientes funciones: servicios públicos generales; defensa; seguridad ciudadana; asuntos económicos; protección del medio ambiente; vivienda y servicios comunitarios; salud; protección social; educación; recreación y cultura (OCDE, 2016). Los datos sobre la distribución de la inversión pública pueden informar acerca del alcance de las actividades principales del gobierno y su descentralización entre sus distintos niveles (ídem).

La inversión en el sector social constituye los recursos destinados por el gobierno para atender necesidades de impacto social y potenciamiento del talento humano. Entre los sectoriales del área social se encuentran: educación, salud, bienestar social, trabajo, desarrollo urbano y vivienda (Asamblea Nacional, 2011). La inversión en educación, por su parte, se enfoca en los egresos destinados a servicios educativos, incluyendo los gastos directos en instituciones educativas, así como los incentivos tributarios o subsidios educativos focalizados (OCDE, 2016). Dado que la educación es considerada como un derecho ciudadano y un deber ineludible e inexcusable del Estado ecuatoriano, constituye un área prioritaria de la inversión pública (ídem). Este tipo de inversión se realiza sobre las personas, a través de políticas que fortalezcan sus habilidades y capacidades, tanto actuales como futuras, y que apoyen en su participación laboral y ciudadana (Comisión Europea, 2016).

Figura 1. Evolución de la inversión pública

Nota: Inversión social corresponde a “la sumatoria de la ejecución presupuestaria en valores asignados, codificados y devengados de las entidades que conforman los  ámbitos de bienestar social; desarrollo urbano y vivienda;  educación; salud; trabajo; y otros vinculados con el gasto social, en un período de tiempo determinado” (M. Fin., 2015). Datos de inversión pública total, social y en educación medidos en términos nominales (corrientes)

Fuente: Senplades, 2016

Elaboración: Autor

La inversión pública, incluyendo el sector social y educativo, ha experimentado un empuje importante desde el año 2006. Aún con una reciente reducción en la inversión pública total, su incremento ha sido sostenido desde el año 2006, marcando un hito histórico para el Ecuador. Como lo muestra la Figura 1, la inversión pública total presenta un crecimiento notable desde el año 2008, con un pico de inversión en el año 2012 de $27 581 millones de dólares, seguida por una reducción de la misma para los años 2013 - 2015. En 2008, este indicador creció un 79% con respecto a los niveles de 2007 y 2006, produciendo un salto cuantitativo e histórico de la inversión pública en el Ecuador. La política anti-cíclica de empuje fiscal aplicada desde 2008, enfocada sobre los sectores sociales, productivos y de infraestructura, se llevó a cabo para frenar los efectos negativos de la crisis mundial financiera de 2008. Dentro de la inversión en el sector social de 2008, destaca la provisión de servicios de educación (47%) y salud (23%) (M. Fin., 2008).

Por otro lado, la caída de la inversión pública total en el año 2013, ilustrada en la Figura 1, se encontró asociada a una reestructuración del gasto del presupuesto general del Estado, con énfasis en el sector social, educativo y de infraestructura, consecuente al Plan Nacional de Desarrollo (Senplades, 2013), y a la atención de problemáticas de déficit en la balanza comercial total de 2013, debido a caídas de volumen y de precio en el sector comercial petrolero. Esta reestructuración del gasto se corrobora con el crecimiento que presentó la inversión en el sector social y en educación en 2013, de 26,7% y 22,5% respectivamente, en contraposición a la caída de la inversión pública total, del -28,6%. Finalmente, en 2015, la inversión pública total presentó un decrecimiento del -11% con respecto a 2014, asociado al shock económico por la caída de los precios del petróleo y la apreciación del dólar. A pesar de la reducción presentada en los últimos tres años, la inversión pública total se mantiene sobre los $17 mil millones de dólares, los cuales bordean un crecimiento del 90% con respecto a los niveles de 2006.

Al contrario de la tendencia oscilante de la inversión pública total, existe un incremento sostenido de la inversión en el sector social, acompañada por la inversión en educación, con un crecimiento pronunciado en el año 2013. La Figura 1, ilustra un crecimiento constante de la inversión en el sector social, la cual alcanza un pico en el año 2015, con $9 696 millones de dólares; es decir, un incremento del 391% con respecto a la inversión social de 2006. De igual manera, el año 2013 presenta un pico de crecimiento de la inversión en el sector social con respecto a años anteriores, creciendo en 26,7% respecto al nivel de 2012. Este crecimiento se encuentra asociado a la reestructuración de la inversión pública total antes explicada. Conforme al incremento sostenido de la inversión en el sector social, la inversión pública en educación se ha incrementado fuertemente desde el año 2006, alcanzando un pico en el año 2014, con $4 792 millones de dólares, y una ligera reducción en 2015. Como lo muestra la Figura 1, en el año 2015, la inversión en educación decreció un -5,9% respecto a su nivel alcanzado en 2014. Esta reducción se encuentra íntimamente asociada al decrecimiento de la inversión pública total y del PIB total, causado por la caída de los precios del petróleo y apreciación del dólar. Sin embargo, a pesar de la reducción presente en dicho año, la inversión en educación presenta una marcada tendencia de crecimiento sostenido desde el año 2006, alcanzando los $4 508 millones de dólares en el año 2015. Esta última cifra representa un crecimiento del 314% de la inversión en educación, con respecto a la existente en 2006.

La inversión pública en el sector social o educativo suele ser contrastada como porcentaje del PIB o como porcentaje de la inversión pública total. El primer indicador se construye a partir de la razón entre la inversión pública, ya sea total, social o educación, y el PIB; y el segundo dividiendo la inversión social o en educación para la inversión pública total. La inversión pública total como porcentaje del PIB funciona como un aproximado del tamaño del gobierno y de su grado de aporte a la economía (OCDE, 2016b), mientras que la inversión en salud o educación como porcentaje del PIB muestran la inversión relativa al tamaño de la economía. La inversión social o en educación como porcentaje de la inversión total muestra la prioridad relativa que tiene cada sector para el gobierno, con respecto a otras áreas de inversión pública como la defensa.

Figura 2. Evolución de la inversión pública con respecto al PIB

Nota: Datos de PIB e inversión medidos en términos nominales (corrientes)

Fuente: BCE, 2016; Senplades, 2016

Elaboración: Autor

En Ecuador, la inversión total presenta una tendencia oscilante, mientras que la inversión social y en educación presentan tendencias crecientes. Como muestra la Figura 2, como porcentaje del PIB, la inversión pública total crece de forma continua y pronunciada hasta el año 2012, acompañada de la inversión en el sector social y educativo. En 2012 la inversión pública total alcanzó un pico de 31,4%, mientras que la social y educativa lo alcanzaron en 2013, con 9,7% y 5%, respectivamente. Para el año 2013, la inversión pública total se contrajo en -10,7 puntos porcentuales respecto al año anterior, mientras que la inversión social y en educación se incrementaron en 1,4 y 0,6 puntos porcentuales, respectivamente. Esto último obedeció al cambio estructural del gasto público antes descrito. Finalmente, la inversión pública total continúa una tendencia decreciente hasta el año 2015, donde alcanza el 17,8%. Esta última cifra representa una diferencia de -2,8 puntos porcentuales, o un decrecimiento del 13%, respecto a la inversión pública total como porcentaje del PIB del 2006.

A pesar de esta caída de la inversión pública total, la inversión social y en educación presentaron una tendencia relativamente constante en los últimos años, alcanzando el 9,7% y 4,5% del PIB[1], respectivamente, en el año 2015. Estas últimas cifras son 5,46 y 2,17 puntos porcentuales superiores a las de 2006, lo cual representa un incremento del 129,2% y 93,5%, respectivamente. Estos incrementos sugieren que la priorización de la inversión social y en educación se ha mantenido intacta, incrementando sostenidamente la importancia relativa de ambos rubros en el valor agregado de la economía (PIB), a pesar de contracciones en la inversión pública total. En términos regionales, si bien Ecuador presenta un nivel medio de inversión en educación como porcentaje del PIB, con respecto a la mayoría de países de Latinoamérica y el Caribe, este presenta el mayor crecimiento de este indicador en la región desde el año 2006, como lo muestra la Figura 3. Para el año 2015, Ecuador presenta un indicador de 4,5%, idéntico al que presenta Chile y muy cercano al de Colombia y al promedio regional; empero, mientras el promedio de Latinoamérica solo logró un crecimiento del 28,9% con respecto a 2006, Ecuador alcanzó el crecimiento más alto de este indicador, de 94%, seguido de Perú, con 56%, Chile, con 49,2%, entre otros.

Figura 3. Inversión en educación con respecto al PIB, comparativo de países

Nota: Extrapolación de datos de CEPAL (2016) aplicando medias móviles de orden 3 (MA3) para el año 2015. Para Ecuador se aplican datos completos de Senplades (2016)

Fuente: CEPAL, 2016

Elaboración: Autor

A su vez, este logro de inversión en educación es respaldado en un contraste del indicador como porcentaje de la inversión pública total. El porcentaje de inversión en educación con respecto a la inversión pública total presenta una tendencia relativamente constante durante los primeros seis años, pero fuertemente potenciada en los últimos tres. Este indicador presentado en la Figura 4, muestra una tendencia constante hasta el año 2012, que bordea el 15%, con excepción del año 2008. Sin embargo, el indicador adquiere un empuje significativo en el año 2013, alcanzando un pico en el año 2015, con el 25,3% de la inversión pública total. Esta última cifra representa un crecimiento del 124% con respecto al año 2006. Esto se traduce en un incremento considerable de la importancia relativa de la inversión en educación frente a la inversión pública total en los últimos tres años, explicada por el empuje de la inversión en educación en el año 2013, a pesar de la caída de la inversión pública total.

Figura 4. Evolución de la inversión social y en educación con respecto a inversión pública total

Nota: Datos de inversión medidos en términos nominales (corrientes)

Fuente: Senplades, 2016

Elaboración: Autor

La inversión en educación como porcentaje de la inversión pública total en el Ecuador representa la más alta de la región y la de mayor crecimiento con respecto a 2006. Con fines comparativos regionales, la Figura 5 muestra que el Ecuador obtuvo el mayor crecimiento en inversión en educación de la región, logrando en 2015 un porcentaje de inversión en educación 124% mayor a la de 2006. A su vez, la inversión en educación como porcentaje de la inversión pública total alcanzada en 2015, de 25,31%, representa una inversión 26% mayor que el segundo país más alto, Chile, y 90% más alto que Paraguay, el país con la menor inversión en educación relativa. Existe una diferencia de 7,81 puntos porcentuales de esta cifra con respecto a la inversión en educación promedio de Latinoamérica (17,5%). 

Figura 5. Inversión en educación con respecto a la inversión pública total, comparativo de países

Nota: Extrapolación de datos de CEPAL (2016) aplicando medias móviles de orden 3 (MA3) para el año 2015. Para Ecuador se aplican datos completos de Senplades (2016)

Fuente: CEPAL, 2016

Elaboración: Autor

Este logro de asignación de recursos al sector educativo está asociado con el crecimiento de los estándares de vida en el Ecuador. Como lo muestra la Figura 6, existe una correlación positiva, del 98%, entre la inversión en educación y el PIB per cápita del Ecuador. Esto sugiere que tanto la inversión en educación puede haberse beneficiado de los recursos productivos del país como que el nivel de vida ha sido potenciado por la inversión en educación, pues esta puede haber mejorado el aprendizaje y las capacidades de los ciudadanos y el talento humano que potencia las actividades productivas en el Ecuador. Si bien un sinnúmero de factores influyen en el PIB per cápita, una mejora en estándares de vida se encuentra comúnmente vinculada a la mejora en la inversión en educación (Boston FED, 2003). Tanto el PIB per cápita como la inversión en educación sufrieron una recaída en el año 2015 con respecto al 2014, de 3,6% y 6%, respectivamente, asociada con la caída de los precios del petróleo y la apreciación del dólar.

Figura 6. Relación entre la inversión en educación y PIB per cápita

Nota: Datos de PIB e inversión medidos en términos nominales (corrientes). El tamaño de las burbujas corresponde al porcentaje de la inversión en educación respecto a la inversión pública total del estado para el año señalado.

Elaboración: Autor

Conclusión

En perspectiva, si bien ciertos factores externos han afectado la economía ecuatoriana y su capacidad de obtención de recursos que financien políticas sociales y educativas, la prioridad de gobierno en el sector social y en educación ha permitido una inversión creciente en dichas áreas. A partir del año 2006, ha existido un incremento sostenido de la inversión en educación, tanto en términos brutos, como porcentaje del PIB y de la inversión pública total. Los indicadores productivos, medidos a través del PIB y el PIB per cápita se alinean a esta tendencia, mostrando una correlación positiva con la inversión en educación. Para el año 2015, la inversión en educación se ubicó en los $4 508 millones de dólares, logrando un incremento de $3 419 millones de dólares con respecto a la de 2006, o un crecimiento del 314%. Asimismo, la inversión en educación alcanzó el 4,5% del PIB en 2015, logrando un crecimiento del 94% con respecto a 2006, así como el 25,4% de la inversión pública total, logrando un crecimiento del 124% en este período. Estos logros en el crecimiento de la inversión social y en educación del Ecuador, constituyen los mayores de Latinoamérica y el Caribe, y se alinean a la primera estrategia del programa de Educación Para Todos (EPT): “Aumentar de manera considerable la inversión en educación básica” (UNESCO, 2015).

La inversión pública en el sector educativo, genera resultados de eficiencia sobre el sistema nacional de educación. La UNESCO (2016) recalca que la implementación de políticas sociales en el campo educativo permite mejorar las tasas de escolarización, el aprendizaje a lo largo de toda la vida, y la incorporación plena por parte de los sistemas educativos de la visión de desarrollo sostenible. Para el caso ecuatoriano, estos resultados se expresan a través de mejoras en las tasas de alfabetismo, matrícula, asistencia, deserción y promoción escolar. 

A pesar de los shocks externos, las políticas en educación y bienestar social se han mantenido como una prioridad en la agenda de inversión pública del gobierno. Desde 2006, el sistema de educación se ha beneficiado de mejoras sostenidas en la inversión pública, habiéndose incrementado en $3.419 millones y alcanzando los $4.508 millones en 2015, lo cual representa un incremento de 314%. Como porcentaje del PIB, también ha existido una tendencia creciente, alcanzando el 4,5% del PIB en 2015, 94% más que en 2006 (2,3% del PIB). Aún considerando estos logros, es recomendable el estudio de la calidad de la inversión invertida, pues algunos autores han notado a través de estudios estadísticos y modelación econométrica que existen signos de ineficiencia de resultado en ciertos ámbitos de la oferta educativa. Aportes como el realizado por Juan Pablo Jaramillo dan luces acerca de lo mencionado. Sin embargo, aun con posibles ineficiencias, los hitos de inversión educativa son innegables e inigualables, y repercutirán sobre el desarrollo del país a mediano y sobretodo largo plazo. 

REFERENCIAS

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[1] La inversión en educación como porcentaje del PIB de 4,5% corresponde a términos corrientes, la misma asciende a 5,23% en términos constantes. Una inversión en educación como porcentaje del PIB del 4.5% representa el promedio de los países de alto desarrollo humano en el mundo (PNUD, 2015).